Sono stati presentati ieri i primi risultati della seconda edizione del Censimento permanente delle istituzioni pubbliche di Istat. I dati forniscono un quadro informativo dettagliato sulle caratteristiche strutturali e organizzative delle unità della Pubblica amministrazione. Eccoli, in sintesi.
Struttura e dimensione delle istituzioni pubbliche – Unità istituzionali e unità locali
Al 31 dicembre 2017 sono state censite 12.848 istituzioni pubbliche, presso le quali prestano servizio 3.516.461 unità di personale, di cui 3.321.605 dipendenti (pari al 94,5% del totale). Il restante 5,5% del personale in servizio – circa 195mila unità – è rappresentato da personale non dipendente, ovvero occupato con altre forme contrattuali (collaboratori coordinati e continuativi o a progetto, altri atipici e temporanei) (Prospetto 1.1).
Considerando la distribuzione del personale in servizio nella Pubblica amministrazione, oltre la metà di quello dipendente (54,6%) è concentrato nell’Amministrazione centrale, che comprende, tra gli altri, il personale delle scuole statali e delle forze armate e di sicurezza. Il 19,8% dei dipendenti pubblici è occupato nelle Aziende o Enti del Servizio sanitario nazionale, l’11,3% nei Comuni (i quali rappresentano quasi i due terzi delle istituzioni pubbliche). Le altre forme giuridiche assorbono il restante 14,4% di dipendenti.
In relazione al tipo di contratto, il personale in servizio si articola in 3.023.901 dipendenti a tempo indeterminato (pari all’86,0% del totale del personale occupato nelle istituzioni pubbliche), 297.704 dipendenti a tempo determinato (pari all’8,5%) e 194.856 non dipendenti (5,5%) (Prospetto 1.2).
I dipendenti a tempo determinato rappresentano il 10,1% del personale in servizio presso le Amministrazioni dello Stato. Valori superiori alla media (8,5%) si rilevano anche nelle Province e città metropolitane (13,9%) e nelle Comunità montane e unioni dei comuni (11,1%). I dipendenti a tempo determinato hanno il peso relativo minore presso le Università, caratterizzate da una quota rilevante di personale non dipendente (41,8% del personale in servizio).
Con riferimento al genere, le donne occupate nella Pubblica amministrazione sono 2 milioni e rappresentano la componente maggioritaria, con una quota pari al 56,9%% del personale in servizio. La più elevata presenza di donne si registra negli enti del Sistema sanitario nazionale (SSN) con il 65,9%, il valore più basso nelle Regioni (48,3%) e Università pubbliche (49,6%).
Analizzando le tipologie contrattuali, la quota maggiore di tempi determinati si riscontra tra le donne (9,4% contro 7,2%) (Prospetto 1.3).
A livello territoriale, oltre il 45% delle unità locali si trova nelle regioni del Nord, anche in conseguenza dell’elevato numero di comuni presenti in Lombardia e Piemonte. La presenza femminile tra gli occupati della PA è nettamente superiore nelle regioni del Nord (63,7% nel Nord-ovest e 62,5% nel Nord-est a fronte del 56,9% della media nazionale), nelle quali si rileva anche una quota superiore alla media di personale non dipendente. Per i tempi determinati, fatta eccezione per valori molto elevati a Bolzano/Bozen (18,4%) e Trento (13,0%), non si rileva una particolare caratterizzazione territoriale (Prospetto 1.4).
Per quanto riguarda il personale delle Forze armate, di sicurezza e Capitanerie di porto, rilevato per la prima volta in occasione del censimento permanente riferito al 2015, si tratta di circa 477 mila dipendenti, di cui oltre 36 mila donne (pari al 7,6%) e circa 33 mila dipendenti a tempo determinato (6,9%). A livello territoriale, sono l’Abruzzo (11,8%) e alcune regioni del Centro-nord a registrare le quote maggiori di dipendenti donne sul totale regionale, in particolare Liguria (9,6%), Valle d’Aosta (9,0%) e Toscana (8,9%). Per i dipendenti a tempo determinato le quote più elevate si hanno nei territori a statuto speciale di Valle d’Aosta, Bolzano/Bozen e Friuli Venezia Giulia.
L’evoluzione strutturale delle istituzioni pubbliche nel periodo 2011- 2017
Tra il 2011 e il 2017, il numero di unità istituzionali aumenta del 5,5%, a parità di campo di osservazione, da un lato per le modifiche introdotte dal Regolamento europeo sul sistema dei conti Sec20104, che hanno ridefinito i criteri di inclusione delle unità istituzionali nel perimetro delle Amministrazioni pubbliche (settore istituzionale S13) adottando definizioni e classificazioni più inclusive rispetto al precedente Regolamento; dall’altro per il potenziamento del processo di utilizzo e integrazione delle fonti amministrative che ha migliorato la capacità di individuazione e rilevazione delle unità istituzionali (Prospetto 2.1).
Se si considerano invece le unità locali (luoghi di lavoro) afferenti alle istituzioni pubbliche, tra il 2011 e il 2017 si registra una diminuzione di circa 3.500 unità locali (-3,2%), in conseguenza dell’attuazione di politiche di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica. Nel biennio 2015-2017 il numero di istituzioni pubbliche e di unità locali si riduce lievemente (rispettivamente -0,2% e -0,6%).
Le politiche di contenimento della spesa pubblica e di limitazione del turnover dei dipendenti hanno determinato modifiche al livello e alla composizione dell’occupazione. Tra 2011 e 2017 non si registrano variazioni nel numero complessivo di dipendenti (-0,1%) ma si conferma un incremento del numero di contratti a tempo determinato (+7,3%), a fronte del calo di quasi un punto percentuale dei dipendenti a tempo indeterminato (-0,8%).
Nel periodo intercensuario 2011-2015 si era registrato invece un calo dell’1,1% dei dipendenti pubblici, sintesi di una flessione del personale a tempo indeterminato (-1,7%, -45mila unità) e di un aumento di quello a tempo determinato (+5,1%, +10mila unità circa). Negli ultimi due anni (2015-2017) si colgono i segnali di una ripresa dell’occupazione dipendente, aumentata complessivamente dell’1,1% (+0,9% per il tempo indeterminato e +2,2% per quello a termine).
In questo contesto, l’occupazione femminile tra il personale dipendente cresce dell’1,9% rispetto al 2011 e del 2,1% tra 2015 e 2017, con un aumento del personale dipendente a tempo indeterminato (2,6%) e una diminuzione di quello a termine (-2,1%).
Rispetto al 2011 sono in forte aumento i lavoratori non dipendenti (+50,6%, quasi 65mila), prevalentemente collaboratori e altri atipici. Come conseguenza di questa crescita costante, il personale in servizio nella pubblica amministrazione registra una variazione positiva (+2,1%).
Sul territorio, le unità locali registrano un calo rispetto al 2001, più marcato nel Nord-ovest (-6,9%), nel Nord-est (-4,7%) e al Centro (-3,2%), mentre nel Sud e nelle Isole risultano pressoché invariate (Prospetto 2.2).
Di contro, i dipendenti crescono nelle ripartizioni del Nord-est (+3,1%) e del Nord-ovest (+1,2%) e diminuiscono al Centro (-1,2%), nel Sud (-0,7%) e nelle Isole (-4,2%). I non dipendenti aumentano in tutte le ripartizioni, in misura maggiore al Centro (+77,4%), nel Nord-est (+61,9%) e nel Nord-ovest (+59,0%).
L’indice dato dal rapporto tra dipendenti pubblici e popolazione residente è lievemente diminuito tra il 2011 e il 2017, passando da 4,8 a 4,7 dipendenti pubblici ogni 100 abitanti a livello nazionale (Figura 2.2). In entrambe le tornate censuarie, la maggiore concentrazione di dipendenti pubblici si registra nei territori del Nord a Statuto speciale: regione Valle d’Aosta e Province autonome di Trento e Bolzano/Bozen (le uniche con più 7 dipendenti pubblici ogni 100 abitanti). La quota più bassa di dipendenti pubblici sulla popolazione residente si registra in Lombardia (3,8), Campania e Puglia (4,2), Veneto (4,3).
L’analisi delle dinamiche occupazionali per forma giuridica permette di cogliere puntualmente gli effetti degli interventi normativi intercorsi tra il 2011 e il 2017. In particolare, l’aumento di dipendenti presso le Amministrazioni dello stato e gli Organi costituzionali o a rilevanza costituzionale è in gran parte esito delle recenti politiche assunzionali nel comparto della scuola, disposte nel biennio 2015 – 20175 (Prospetto 2.3).
Le variazioni più significative hanno riguardato gli enti locali. In relazione alla diminuzione del numero di Province e Comuni si riduce il personale dipendente in servizio mentre aumentano i dipendenti presso Comunità montane e unioni di comuni, in parte per effetto dell’attuazione della Legge Del Rio6 che ha ricollocato il personale delle ex Province. Una riduzione del personale dipendente si registra anche presso le Università e le Aziende o enti del Servizio sanitario nazionale (SSN).
In particolare, nel comparto della Sanità si è verificata nel biennio 2015-2017 una riduzione consistente delle unità istituzionali, soprattutto delle Aziende sanitarie locali, a seguito di una ridefinizione dell’assetto sanitario regionale che, anche in questo caso, ha comportato una redistribuzione del personale.
Un aumento di dipendenti si è registrato tra le istituzioni appartenenti ad Altra forma giuridica, come conseguenza dell’ingresso di nuove unità istituzionali nel perimetro delle istituzioni pubbliche per effetto di interventi normativi. Un ulteriore incremento di dipendenti negli Enti pubblici non economici si rileva per effetto del potenziamento di organico di alcune agenzie regionali nonché come conseguenza di variazioni nell’attribuzione di forma giuridica di alcune unità di grandi dimensioni rispetto a quelle a cui erano precedentemente attribuite.
L’analisi per attività economica prevalente delle unità locali evidenzia, in un contesto di riduzione complessiva di oltre 3.500 unità locali (-3,2%), dinamiche differenti tra i diversi settori: per le attività proprie del settore economico della PA e della Sanità si rilevano flessioni più intense (rispettivamente -6,4% e -4,2%).
In termini di occupazione, il settore della PA registra un calo dell’11,3% (92mila dipendenti in meno) e un aumento dell’8,5% del personale non dipendente (oltre 3mila occupati in più). Nel settore dell’Istruzione si registra un aumento di occupazione dipendente pari al 5,4% (+ 64mila) e del 67,9% per quella non dipendente (quasi 31mila unità in più), quest’ultima concentrata nel comparto universitario (Prospetto 2.4).
La maggiore concentrazione di unità locali delle istituzioni pubbliche e di personale dipendente in servizio si trova nel settore dell’Istruzione (rispettivamente 43,9% e 43,5%) e in quello della Pubblica Amministrazione (24,4% unità locali e 25,4% dipendenti).
Le dinamiche occupazionali che hanno riguardato i due settori di attività economica nell’intervallo intercensuario si riflettono anche nella composizione del personale in servizio: tra il 2011 e il 2017 l’aumento della quota di donne sul totale del personale dipendente – dal 64,2% al 65,5% – deriva dalla crescita nel settore della Sanità e dell’assistenza sociale (Prospetto 2.5).
Nello stesso periodo l’incidenza del personale non dipendente sul totale di quello impiegato dalle Istituzioni pubbliche aumenta dal 4,3% al 6,4%.
Le dinamiche organizzative delle istituzioni pubbliche tra 2015 e 2017
Grazie alla marcata riduzione dell’intervallo intercensuario che caratterizza il censimento permanente, è possibile effettuare un monitoraggio biennale delle dinamiche quantitative e qualitative delle istituzioni pubbliche, attraverso l’utilizzo di indicatori e misurazioni in grado di approfondire diverse tematiche.
Le informazioni rilevate sulla struttura organizzativa delle istituzioni della pubblica amministrazione consentono di analizzare, innanzitutto, la composizione di genere dell’organo di vertice politico7, al quale è affidata la titolarità della legale rappresentanza di un’istituzione pubblica (Figura 3.1).
Così come rilevato con il precedente censimento permanente, anche nel 2017 si conferma limitata la presenza femminile nelle posizioni di vertice delle istituzioni. La quota femminile si attesta, come nel 2015, al 14,4%, nonostante le donne rappresentino la componente maggioritaria in termini di personale in servizio (56,9%) e aumentino di quasi un punto percentuale rispetto al 2015. Guardando alla forma giuridica, la quota più bassa di donne ai vertici pubblici si ritrova nelle Province e città metropolitane (7,6%) e nelle Università (8,5%). Il valore più alto si registra invece negli Enti pubblici non economici (15,6%).
A livello territoriale le differenze sono significative, con il Sud del Paese caratterizzato dai livelli più bassi di presenze femminili ai vertici delle istituzioni. La Sicilia è la regione italiana con la percentuale più bassa (8,0%) anche se in lieve miglioramento rispetto al 2015 (7,4%), l’Emilia Romagna quella con il valore più alto (20,8%%), in leggera diminuzione (21,2%). La presenza di donne ai vertici istituzionali è cresciuta di più nei due anni intercensuari a Bolzano/Bozen(+36,0%) e in Friuli Venezia Giulia (+21,1%) (Prospetto 3.1).
I Comuni che hanno avviato procedimenti di commissariamento nel biennio 2017-2015
I dati censuari consentono inoltre di delineare un quadro sullo stato dell’attività e del funzionamento degli organi di vertice e di governo delle amministrazioni locali del nostro Paese attraverso l’analisi dei Comuni che hanno avviato procedimenti di commissariamento. Al 31/12/2017 in Italia sono 154 i comuni con a capo un commissario straordinario, di cui il 53,2% nel Sud del Paese e il 16,9% nelle Isole. La Calabria, con 27 commissariamenti, pari al 17,5% dei provvedimenti registrati in totale, è la regione più coinvolta, seguono la Campania con 25 (16,2% del totale), la Sicilia con 18 (11,7%) e la Puglia con 16 (10,4% del totale) (Prospetto 3.2).
Il fenomeno dei commissariamenti in Italia ha registrato un aumento del 23,2% tra 2015 e 2017, per via dell’aumento del numero di comuni sottoposti a procedura straordinaria nel Mezzogiorno. Se nel 2015 l’incidenza dei comuni del Sud e delle Isole era rispettivamente del 46,4% e del 13,6%, nel 2017 è salita al 53,2% e al 16,9%.
Di conseguenza, si è ridotta l’incidenza dei comuni commissariati nel Nord (dal 25,6% del 2015 al 18,2% del 2017) e nel Centro (dal 14,4% all’11,7%) da ricondursi, in quest’ultimo caso, alla riduzione dei provvedimenti di commissariamento avvenuti nella regione Lazio.
La formazione del personale
Nel 2017, la metà delle istituzioni pubbliche, con un peso occupazionale pari a oltre il 90%, ha organizzato o finanziato attività di formazione per il proprio personale (Prospetto 4.1).
Ad abbassare la media hanno contribuito i Comuni e le Comunità montane e unioni di comuni di piccole dimensioni, che non hanno svolto formazione. Di contro, superano il 90% le istituzioni appartenenti per forma giuridica a: Amministrazione dello stato e organo costituzionale o a rilevanza costituzionale (90,9%), Regione (95,0%), Azienda o ente del Servizio sanitario nazionale (97,4%), Università pubblica (98,6%).
Solo il 14% delle istituzioni pubbliche ha adottato un piano formativo del personale. La pianificazione dell’attività formativa è più diffusa presso le Aziende o enti del servizio sanitario nazionale (93,2%), le Amministrazioni dello stato e gli organi costituzionali o a rilevanza costituzionale (85,9%), le Università pubbliche (84,5%) e le Regioni (79,3%). Sul fronte opposto, questa attività è pratica poco consolidata presso i Comuni (9,6%), le Comunità montane e Unioni di comuni (7,6%).
Nel 2017 sono state organizzate o finanziate dalle istituzioni pubbliche più di 217mila attività formative che hanno registrato oltre 2 milioni e mezzo di partecipanti9. Più di un terzo delle attività formative sono organizzate e o finanziate dalle Aziende o enti del Servizio sanitario nazionale, coinvolgendo oltre la metà del totale dei partecipanti (Prospetto 4.2).
Il rapporto tra il numero dei partecipanti e il numero dei dipendenti, pari a 162 per il complesso delle istituzioni pubbliche, rappresenta un indicatore del livello di diffusione dell’azione formativa. Il forte investimento nella formazione da parte delle Aziende o enti del Servizio sanitario nazionale emerge anche da questa misurazione, che raggiunge il valore massimo, pari a 225 partecipanti ogni 100 dipendenti.
A livello territoriale, sono le istituzioni del Nord-est a organizzare il maggior numero di attività formative (39,2%) alle quali hanno preso parte il 30% dei partecipanti. La minore propensione a formare il proprio personale si rileva nelle istituzioni del Sud e delle Isole (Prospetto 4.3).
Rispetto al 2015, si registra un incremento complessivo nel numero di partecipanti (+6,5%), determinato da un aumento più marcato nelle istituzioni del Nord-ovest (+13,1%) e del Centro (+9,8%) e più contenuto nel Nord-est (+3,2%), e da una diminuzione nel Mezzogiorno. L’indice dei partecipanti ogni 100 dipendenti al Nord-est è tre volte superiore rispetto alle Isole.
Con riguardo ai contenuti, nel 2017 si conferma l’orientamento comune delle istituzioni pubbliche a una formazione di tipo tradizionale, volta ad accrescere e aggiornare le competenze nelle materie tecnico specialistiche (45,2% dei partecipanti) connesse all’esercizio della propria missione istituzionale, e giuridico normative (30,9% dei partecipanti) comprensive della formazione obbligatoria prescritta da specifiche norme. Si conferma invece poco incline a sviluppare competenze informatiche, manageriali, relazionali e linguistiche utili al processo di innovazione e digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. La formazione in materia di digitalizzazione ha riguardato meno del 5% dei partecipanti (Figura 4.1).
La quasi totalità delle attività di formazione viene svolta attraverso una sola e unica modalità di erogazione (monomodale), principalmente rappresentata dalla tradizionale tipologia del corso in aula (73,2% nei due anni), seguita dalla partecipazione a convegni e conferenze (9,7%, in leggera flessione rispetto all’11,9%), particolarmente diffusa presso gli enti locali (Comuni, Province e Città metropolitane, Comunità montane e unioni di comuni).
La formazione in situazione di lavoro (learning on the job) e l’e-learning rappresentano rispettivamente il 6% e il 4% del complesso delle attività formative svolte. Le restanti tipologie di formazione monomodali – quali la videoconferenza/webinar, l’autoapprendimento e il telefono – sono state utilizzate rispettivamente nel 3,1%, 0,9% e 0,4% dei casi. Le attività formative erogate in modalità mista, come quelle con parte in aula e parte e-learning (blended learning,) sono il 2,8% nel 2017, in aumento rispetto all’1,5% del 2015. In aumento anche il peso relativo delle videoconferenze (dal 2,1% al 3,1%).
La digitalizzazione nelle istituzioni pubbliche
Nel 2017 la quasi totalità delle istituzioni pubbliche ha utilizzato il web per la gestione dei dati e l’erogazione dei propri servizi (87,9%), tecnologia il cui utilizzo è ormai consolidato in tutte le realtà organizzative, con lievi ritardi tra i Comuni (87,4%), le Comunità montane e le unioni dei comuni (85,8%), gli Enti pubblici non economici (89,5%).
Più contenuto, ma comunque significativo, è l’utilizzo dei servizi di cloud computing (30,5%) mentre sembrano ancora poco sfruttate, rispetto alle possibilità di impiego, le applicazioni mobile (19,4%), soprattutto considerando che il 41,9% delle istituzioni utilizza i social media nelle interazioni con gli utenti. Sembrano poco diffuse infine le tecnologie più avanzate: nel 2017 il 5,9% delle istituzioni pubbliche ha analizzato big data e il 4,6% ha impiegato la tecnologia Internet of Thing – Iot (Figura 5.1).
Sono le Università pubbliche a presentare un livello di digitalizzazione più ampio e completo rispetto alle diverse tecnologie: tutte o quasi tutte utilizzano il web o i social media (rispettivamente il 100% e il 97,2%), l’84,5% si serve di servizi di cloud computing e il 73,2% di applicazioni mobile. Un quarto delle università pubbliche impiega inoltre la tecnologia Iot, anche se in termini di analisi dei big data (35,2%) è superata dagli organi centrali dello stato (39,4%).
Uso dei social media
La diffusione dei social media è capillare nelle università (97,2%) e nelle amministrazioni centrali (87,9%) ma riguarda meno della metà dei comuni (42,1%). Mediamente sono 4 istituzioni su 10 ad aver interagito con l’utenza attraverso social media. Gli strumenti più utilizzati dalle istituzioni pubbliche sono i social network (38,3%), come ad esempio Facebook.
Seguono a distanza la messaggistica istantanea (14,8%) e i siti web di condivisione di contenuti multimediali (ad esempio Youtube, Slideshare, Instagram) utilizzati dal 13,8% delle amministrazioni pubbliche. Le reti social si configurano come un mezzo essenziale per raggiungere la propria utenza principalmente per università, amministrazioni centrali e regionali. Livelli di utilizzo sempre superiori alla media si registrano anche per le Aziende o gli enti del Servizio sanitario nazionale (Figura 5.2).
A livello territoriale, non si rilevano differenze significative nell’utilizzo delle tecnologie web: si va da un minimo dell’86,6% di utilizzo da parte delle istituzioni pubbliche del Sud, a un massimo del 90,1% nel Nord-est (Figura 5.3).
Considerando l’utilizzo di tecnologie più avanzate, come il cloud computing e le applicazioni mobile, lo scarto diventa più consistente. In questi due segmenti tecnologici la propensione alla digitalizzazione è maggiore nelle regioni del Nord-est e del Centro, con valori sempre superiori ai valori medi nazionali. Le altre tre ripartizioni fanno registrare in entrambi i casi valori inferiori alla media nazionale e non molto distanti tra loro.
Ostacoli alla digitalizzazione
Sette istituzioni pubbliche su dieci individuano nella mancanza di risorse finanziare il principale ostacolo al processo di digitalizzazione, dichiarato in misura prevalente dalle amministrazioni locali, in particolare dall’80% dei Comuni e dal 74% di Comunità montane e unioni dei comuni, e in misura minore dalle Amministrazioni centrali (42,4%) (Figura 5.4).
Di contro, la mancanza di adeguata formazione in materia di Ict, indicata complessivamente dal 67,6% delle istituzioni rispondenti, è un ostacolo comune per amministrazioni centrali (63,6%) e amministrazioni locali (76,1%). La spesa elevata per l’Ict (67,5%) e la carenza di staff qualificato (66,5%) sono ulteriori barriere alla digitalizzazione, che colpiscono in particolare le amministrazioni locali.
Sicurezza informatica
Le Università pubbliche sono le istituzioni più colpite sul fronte della sicurezza informatica: 50 università su 71, pari al 70,4%, dichiarano di avere subito uno o più attacchi informatici nel 2017 rispetto al 15,9% rilevato sul totale delle istituzioni. Seguono le Regioni, gli Organi centrali dello stato, le Aziende o gli enti del Servizio sanitario nazionale e le Province o città metropolitane (Prospetto 5.1).
Tra le università si rileva anche il numero più elevato di attacchi subiti (32 università hanno subito 10 o più attacchi informatici nel corso dell’anno). In termini di misure di sicurezza adottate, se nella quasi totalità delle istituzioni pubbliche sono in uso software antivirus, firewall, ecc. o procedure di salvataggio dei dati in dispositivi off line, meno diffusa sembra la formazione dei dipendenti in tale ambito (nel 23,8% delle istituzioni) o la valutazione della propria vulnerabilità informatica (36,2%) così come l’impiego di Sistemi di autenticazione a due fattori (26,2%), di Penetration test (12,8%) e della cifratura completa o parziale dei dati (29,3%) (Figura 5.5).
Tra i danni subiti quelli più diffusi sono: la perdita anche temporanea di accesso a file e/o reti e/o servizi online (nel 65,2% delle istituzioni che hanno subito attacchi informatici, pari al 10,4% sul totale delle istituzioni pubbliche rispondenti); la mancanza di accessibilità o il forte rallentamento della web page e dei servizi online (36,7%); il danneggiamento di software e/o sistemi informatici (25,8%) e la perdita permanente di file e/o dati non personali (28,3% pari a circa 500 istituzioni coinvolte in termini assoluti, nella maggior parte dei casi Comuni o Enti pubblici non economici).
Sono state più colpite da attacchi informatici le istituzioni dell’Emilia Romagna (24%), del Lazio (20,3), della Toscana (20,2%) e di Bolzano/Bozen (20,0%). Valori inferiori alla media nazionale si registrano principalmente in alcune regioni del Sud e in Sicilia (Figura 5.6).
